Nejprve trocha historie. Legislativní smršť rozhýbalo fatální selhání korektivní složky Paktu stability a růstu (SGP) přijatého v roce 1997. Pakt byl od té doby revidovaný ještě dvakrát (2005 a 2011). Státy eurozóny se v něm zavazovaly nepřekročit deficit veřejných financí 3 % HDP a veřejný dluh 60 % HDP. Nerespektování této dohody přimělo evropské tvůrce politik k přijetí mnoha opatření na zpřísnění rozpočtové odpovědnosti a koordinace fiskálních politik v EU i eurozóně.

Prvním opatřením zaměřeným na reformu SGP je tzv. Six-pack, balíček šesti opatření (pět nařízení a jedna směrnice) platný od 13. prosince 2011 pro celou EU, který by měl, kromě fiskálních otázek, rozpoznávat a řešit makroekonomickou nerovnováhu v rámci EU a eurozóny. Ve fiskálních otázkách Six-pack posiluje jak preventivní, tak korektivní složku SGP. V preventivní složce je nově důležitá kvantifikace „významného odchýlení“ od střednědobého rozpočtového cíle (MTO) vyrovnaného rozpočtu. Korektivní složka zahrnující proces řešení nadměrného schodku (EDP) se vztahuje na členské státy, které poruší jedno z kritérií deficitu nebo dluhu (3% / 60%) a může vést až k finančním sankcím pro země eurozóny. Pro většinu z těchto sankcí Six-pack zavádí možnost jejich zvrácení obrácenou kvalifikovanou většinou (RQMV), což je kvalitativní změna oproti předešlému stavu, kdy ministři financí na Radě ECOFIN museli standardní kvalifikovanou většinou (QMV) sankce potvrzovat. K tomu reálně v praxi nedocházelo, ať už z důvodu solidarity mezi státy nebo prostých strategických důvodů. Klasickým příkladem je případ Německa a Francie v roce 2005.

Zdroj: www.trend-online.com

Six-pack obsahuje také část, která se zaměřuje na makroekonomické nerovnováhy, konkrétně na vnější nerovnováhy (např. schodky či přebytky běžného účtu platební bilance) a vnitřní nerovnováhy (např. vývoj cen nemovitostí) - tzv. Macroeconomic Imbalance Procedure. Tato část Six-packu je reakcí na skutečnost, že evropská finanční a dluhová krize nebyla důsledkem pouze velkého zadlužení evropských zemí, ale v některých případech je spíše symptomem krize platební bilance. Jak se ukázalo, nerovnováhy mají potenciál jednorázově zvýšit dluhové zatížení členských zemí v řádech až desítek procentních bodů HDP – tak jak se to ukázalo v případě Irska, které v krizi čelilo bankovní krizi po splasknutí bubliny na trhu nemovitostí. Dalším cílem této části makroekonomického dohledu je přispět k monitoringu nerovnováh v rámci eurozóny.  Právě tato procedura byla nyní spuštěna vůči Německu, které přesáhlo horní hranici pro přebytek běžného účtu (6% HDP).

V Česku je známá Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (TSCG) a zejména její fiskální část – fiskální kompakt. Ten vstoupil v platnost 1. ledna 2013 a platí pro 25 států EU kromě České republiky, Spojeného království a Chorvatska, které se ke smlouvě zatím nepřipojily. Důležité je, že TSCG je mezivládní smlouvou a není tedy legislativou EU. Zároveň jsou její nařízení závazná pouze pro státy měnové unie. Klíčovým prvkem snahy o posílení fiskální stability je měření tzv. strukturálního deficitu veřejných financí, tj. deficitu očištěného o vliv hospodářského cyklu bez vlivu jednorázových a dočasných opatření. Ten může činit, výpočtem podle odsouhlasené metodologie, maximálně -0,5 % HDP. U států s nižším stupněm veřejného dluhu než 60 % HDP je pak povolena tolerance až do -1 % HDP. Signatářské státy jsou povinny včlenit pravidla TSCG do národní legislativy formou ústavního či podobného zákona. TSCG také dále zpřísňuje proceduru při řešení nadměrného schodku.

S těmito snahami zaměřenými na prevenci a řešení finančních krizí sílí tlak na sladění vnitrostátních hospodářských cílů s cíli EU a rozšíření dohledu nad širší makroekonomickou politikou členských států EU. Z těchto důvodů byl v roce 2010 na úrovni EU27 zaveden Evropský semestr, jehož první cyklus proběhl v roce 2011. Ten mj. spočívá v předkládání plánů rozpočtových politik a plánů strukturálních reforem k posouzení na úrovni EU, odkud se státům vrátí ve formě hodnocení ze strany Evropské komise a ve formě doporučení pro hospodářskou politiku ze strany Rady EU. Cílem tohoto cyklu koordinace (který probíhá v první polovině roku) je zajistit, aby členské státy zohlednily daná reformní doporučení při schvalování svého rozpočtu na nadcházející rok (obvykle ve druhé polovině roku).

Státy eurozóny se však rozhodly jít ještě dál a letos v polovině října poprvé odeslaly návrhy svých rozpočtů Evropské komisi k připomínkám, které již od Komise také obdržely. Tento proces vznikl v návaznosti na dvě nové regulace, které vstoupily v platnost 30. května 2013 na základě článku 136 Smlouvy o fungování EU, a letos jsou poprvé „zkoušeny“ v praxi. Balíček dvou regulací vešel ve známost pod názvem Two-pack a jeho cílem je vytvořit ještě přísnější rámec pro země eurozóny, zejména v oblasti fiskálního dohledu. Two-pack integruje některé prvky mezivládní TSCG (fiskálního kompaktu) do práva EU. Zejména, státy nacházející se v proceduře při nadměrném schodku musí připravit program ekonomické spolupráce. Rovněž aplikuje povinnost členských zemí předložit své plány na emisi dluhopisů kvůli ex ante koordinaci s ostatními státy eurozóny.

První regulace v podstatě posiluje fiskální dohled v rámci Paktu stability a růstu. Do poloviny října každého roku musí být návrh rozpočtového plánu (DBP) odevzdán Evropské komisi k připomínkám. Národní parlamenty hlasují o návrhu rozpočtu teprve po vyjádření Komise (k dispozici zhruba v polovině listopadu). Komise však může, pakliže zjistí vážně nedodržení rozpočtových povinností vyplývajících z Paktu stability, vrátit rozpočtový plán zpátky členským zemím s připomínkami, resp. vyžádat si přepracovaný návrh rozpočtu. Zároveň s těmito externími opatřeními vyžaduje Two-pack ustanovení nezávislých institucí monitorujících rozpočtové plány na samotné národní úrovni. Celkově má nová legislativa za cíl vytvoření takové institucionální platformy, která bude vytvářet tlak na dodržování fiskální stability nepřímo skrze poskytování nezávislého názoru národním parlamentům od Komise i od nezávislých národních institucí.

Druhá regulace stanovuje procedury pro státy v potížích nebo státy přijímající finanční pomoc. Členský stát, který zažívá vážné finanční potíže (např. spekulativní útoky) nebo využívá předběžné (precautionary) finanční pomoci, přejde pod zvýšený dohled. Členský stát, který využívá nepředběžné (non-precautionary) finanční pomoci, bude nejen předmětem zvýšeného dohledu, ale také tzv. programu makroekonomického přizpůsobení. Tato regulace „institucionalizuje“ vztahy se zeměmi v potížích a zvyšuje transparentnost finanční pomoci. Dohled nad těmito státy obsahuje závazek těchto členských států k přijetí opatření k nápravě zdrojů fiskální nestability. Zároveň Two-pack zavádí dohledové procedury i ukončení programu fiskální pomoci. Jde tedy celkově o snahu, jak kodifikovat podmínečnost finanční pomoci státům ve fiskálních potížích tak, aby EU získala páku na ovlivňování jejich reformních kroků, předcházela eskalaci krize a možným negativním efektům na ostatní členské země. To by rovněž mělo přispět k větší důvěře států poskytující krizové půjčky.

Komentář na závěr

Two-pack není zlomovým bodem ve vývoji pravidel regulujících rozpočtové chování jednotlivých členských států a postupu EU jako takové při předcházení a řešení finančních krizí. Naopak, jde spíše o doplnění již existujících pravidel a jejich kodifikaci v rámci evropského práva. Ačkoliv ne ve všech případech je současná finanční a dluhová krize důsledkem předchozího zadlužování vlád členských států, krize jako taková se projevila právě v nárůstu zadlužení jednotlivých států a poté turbulencemi na trzích se státními dluhopisy. Snahy EU a Evropské komise o zpřísnění pravidel zavazující fiskální politiku jednotlivých členských států jsou tak logické.

Otázkou však zůstává, jaký důsledek budou mít tyto iniciativy pro legitimitu EU. Ta se dlouhodobě potýká s něčím, čemu se v akademii říká demokratický deficit. Vztah EU k jednotlivým členským státům se v reakci na finanční a dluhovou krizi mění a narůstající vliv Evropské komise při vytváření národních rozpočtů může problém s legitimitou dále prohloubit. EU je si tohoto problému samozřejmě vědoma, a proto se snaží vytvořit procesy a instituce na národní úrovni, které vedou k zamýšleným výsledkům bez přímého zásahu evropských institucí (např. snaha o ustanovení rozpočtových limitů v ústavách členských zemí a nařízení o zřízení nezávislých národních institucí pro evaluaci rozpočtu). Nicméně otázka legitimity je natolik podstatná pro celé fungování EU, že by neměla být opomíjena ve veřejné debatě ohledně opatření, které EU přijímá v reakci na současnou krizi. Z tohoto důvodu se jeví jako problematické, že se do této veřejné debaty zapojují hlavně ekonomové a právníci, nahlížející na celou problematiku z technického úhlu pohledu a často upozaďující politický rozměr daných řešení.

Vytvoření měnové unie a současná finanční a dluhová krize ve svém důsledku nezbytně vedou k nutnosti větší koordinace hospodářských a fiskálních politik. Tato koordinace se posouvá ke stále striktnějším pravidlům a mechanismům, jejichž nutnost se však střetává s politickou realitou podoby a fungováni EU. EU tedy čeká na konkrétní politickou vizi, která by legitimizovala koordinaci fiskálních politik, jelikož současný politický, institucionální a právní rámec se může v budoucnosti ukázat jako nedostatečný pro nástroje, které EU v současnosti přijímá.

Jan Famfule je manažerem Analytického týmu think-tanku Evropské hodnoty .

Kamil Kovář působí v CERGE-EI a v Analytickém týmu think-tanku Evropské hodnoty.

 

Pokud chcete naše exkluzivní rozhovory, názorové články a pozvánky na naše akce dostávat mailem, objednejte si zdarma naše pravidelné Názory v souvislostech.