Přibližování se Dublinu IV: Sdílení norem, odpovědnosti a nákladů
Towards Dublin IV: Sharing norms, responsibilities and costs
Henrik Enderlein a Nicole Koenig; Jacques Delors Institute
V roce 2015 bylo v Evropské unii podáno přes milion žádostí o azyl, což je doposud největší počet, který byl kdy za dobu její existence podán. Na Společný evropský azylový systém (CEAS) je tak vytvářen ohromný tlak a začal být zpochybňován jeden z jeho základních kamenů nařízení - Dublin III. Podle mechanismu vycházejícího z tohoto nařízení je největší zodpovědnost uvalena na tzv. státy prvního vstupu. Pod náporem migrantů systém selhává v prevenci podávání žádostí o azyl ve více státech najednou, což je jeden z prvotních úkolů systému. Chybí v něm také rozumný mechanismus sdílení odpovědnosti, což způsobuje, že některé státy mají tendenci nedodržovat pravidla CEAS.
Systém Dublin III by potřeboval projít generální úpravou. Ta by měla obsahovat harmonizaci norem členských států tak, aby byl proces vyřizování žádostí o azyl napříč státy srovnatelný. Měla by být také vytvořena Evropská azylová agentura, která by zajišťovala lepší dodržování právních norem členskými státy. Dále by měla být zavedena existence tzv. vyvažujících sankcí. Pokud by stát byl ochoten přijmout více migrantů, než je navrhovaný počet, měl by dostat finanční kompenzaci a naopak, pokud členský stát nepřijme stanovený počet migrantů, pak by měl za tuto volbu platit. To by se mělo uskutečňovat pomocí Schengenského fondu, do kterého by státy přispívaly, nebo by příspěvky čerpaly podle toho, kolik migrantů by na svém území byly ochotny přijmout. Nakonec by pak měla být zvýšena spolupráce mezi zemí původu migrantů a tranzitní zemí. V rámci toho by také Unie mohla vytvořit speciální víza, která by zaručovala vstup do EU po určitou dobu s podmínkou, že zde žadatel bude hledat práci. To by mohlo přimět země třetího světa k užší spolupráci.
Evropa se dnes nachází v pozici, kdy je obklopena spoustou zamrzlých konfliktů a vnější migrační tlak již přestává být něčím mimořádným, ale stává se každodenní součástí života. Pevný a stabilní mechanismus sdílení nákladů, odpovědnosti a rizika tak představuje politický přístup, ze kterého může těžit každý členský stát. Unie by tak měla využít nynější uprchlické krize k vylepšení CEAS a poučit ze z jeho nedostatků.
Západní politika vůči „širší Evropě“
Western Policy toward Wider Europe
F. Stephen Larrabee; Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik
Za „širší Evropu“ považujeme některé země bývalého Sovětského svazu, jako je Bělorusko, Ukrajina, Moldavsko a dále Arménie, Ázerbájdžán a Gruzii. Z jejich geografické pozice a historického vývoje vyplývá určité napojení na dnešní Rusko, které je hegemonem v tomto regionu. Vztah mezi zeměmi „širší Evropy“ a Ruskem nicméně není totožný, což se rovněž odráží na spolupráci se západními organizacemi, kdy lze pozorovat různou míru jejich zapojení.
Právě tato spolupráce a rozšiřování vlivu Západu do prostoru oblasti dosavadního ruského vlivu však vytváří pnutí mezi soutěžícími stranami. Rusko, ale i země širší Evropy se dívají na jednotlivé západní organizace a jejich programy poměrně odlišně. Mezi tyto struktury patří samozřejmě NATO a EU. Nejmarkantnější je rozdíl mezi účely těchto organizací, kdy NATO zajišťuje především oblast bezpečnosti a EU hraje spíše roli politicko-hospodářského subjektu. Od tohoto se samozřejmě odvíjí i rozdílná atraktivita pro země regionu v otázce zapojení se do programů těchto organizací. I když jsou NATO a EU organizacemi s částečným členským průsečíkem, nemají stejný modus operandi. NATO jako organizace vzniknuvší během studené války může působit na Rusko jako rival, či až nepřátelsky. Obraz Unie až donedávna nebyl na druhou stranu pro Rusko nepřátelský, tedy až do doby odstartování Východního partnerství, které mělo ze strany EU působit na Rusko neškodným dojmem. Tento plán však Unii nevyšel a ze strany Ruska přišla změna v jeho vnímání blíže obrazu NATO.
Rozdílné jsou však rovněž postoje mezi jednotlivými státy „širší Evropy“. To, že daný stát spolupracuje s EU ve Východním partnerství, neznamená automaticky spolupráci rovněž s NATO. Nicméně pokud daný stát již spolupracuje alespoň s jednou organizací, lze předpokládat přijímání alespoň části západních hodnot, což by mělo podpořit přidružení daného státu západnímu civilizačnímu okruhu. Vzhledem k tomu, že přidružení těchto zemí do jedné nebo druhé ze západních struktur není v nejbližší době pravděpodobné, jeví se spolupráce a vývoz hodnot jako schůdná cesta pro zapojení se do dění v regionu.
Patová situace v turecko-unijních vztazích
The EU-Turkey stalemate
Toni Alaranta; The Finnish Institute of International Affairs
Turecko získalo status kandidátské země na členství v EU již v roce 1999, jelikož Unie u této země předpokládala strukturální reformy vedoucí k demokratizaci, bez kterých není turecké členství možné. Vláda AKP však využila těchto reforem k nastolení protizápadního diskurzu. Za současnou patovou situaci jsou zodpovědné obě strany, na jejichž bedrech nyní leží nesnadný úkol nalézt cestu pro příští směřování. Jaké se nabízí řešení pro zlepšení úrovně vzájemné spolupráce a jaké tyto vztahy byly v minulosti?
Německo a Řecko, stavějící se negativně k případnému přijetí Turecka do EU, změnily v 90. letech svou perspektivu a začaly nahlížet na členství této země jako na možnou alternativu řešení kyperské otázky. Díky tomuto kroku se Turecko stalo na Helsinském summitu v roce 1999 kandidátskou zemí EU. V letech 2001-2002 byl realizován první balíček reforem v Turecku, nicméně až v roce 2005 byly zahájeny přístupové rozhovory mezi EU a touto zemí. Již v této době se však u států jako jsou například Francie, Rakousko a Kypr objevily vážné pochyby o připojení Turecka do EU.
Jako problém případného členství se jeví otázka, jak v rámci EU integrovat téměř osmdesátimilionovou muslimskou komunitu. Po nástupu AKP se objevila další otázka, která však nebyla evropskými lídry brána v potaz: jak může stát, ve kterém byl nastolen proti-západní islamistický režim, stále udržovat oficiální jednání o případném členství s EU? V důsledku opomíjení těchto limitů byla realizována tzv. politika předstírání, která má velký podíl na vzniku současného neúčelného spojenectví.
Pro Turecko a Unii existuje několik východisek, které by znamenaly posun z tohoto zamrzlého stavu. Mohou být ukončena společná jednání, v nedávné době tito aktéři jednali zejména o navrácení ilegálních imigrantů na území Turecka. Další možností je pokračovat v tomto disfunkčním modelu spolupráce, což však situaci neřeší. Poslední alternativou je definování nového „speciálního partnerství“. Jakou strategii Unie a Turecko do budoucna zvolí?
Návrh vytvoření kontinentálního partnerství pro Evropu po brexitu
Europe after Brexit: A proposal for a continental partnership
Jean Pisani-Ferry a kol.; Bruegel
Rozhodnutí Britů vystoupit z Evropské unie znamená konec několik desetiletí trvající éry, kdy se zdálo, že v Evropě nastal "konec dějin" a že kontinent čeká budoucnost stále užší integrace a tvorby nadnárodních institucí. Aby se Unie z tohoto šoku vzpamatovala a zlepšila své vyhlídky na pokračování míru a prosperity, bude muset s Velkou Británií nalézt nový model kontinentálního partnerství, který bude hlubší než zóna volného obchodu, ale podstatně volnější než plné členství v EU. Jak by takové kontinentální partnerství mělo vypadat?
Brexit znamená pro Unii další oslabení a nárůst nejistoty v již tak poměrně obtížné době, kdy ekonomiky zemí eurozóny dlouhodobě stagnují, zatímco nedaleko unijních hranic zuří války v Libyi, Sýrii a na Ukrajině. EU a Británie se budou při překonávání těchto problémů vzájemně potřebovat, nejdřív ovšem musí najít rozumný model vzájemných vztahů, v rámci kterého se bude spolupráce moci rozvíjet.
Bohužel se zdá, že pro Spojené království nebude vhodná žádná z existujících forem partnerství s EU. Například takzvaný norský model by předpokládal, že Británie bude pasivně přejímat velkou část unijní legislativy a zůstane plně zapojena do systému volné mobility osob na společném trhu, což by pro lidnatou a ekonomicky silnou Británii bylo ponižující a nepřijatelné. Jinou možnost představuje uzavření dohody o volném obchodu, která by Britům poskytla rovnoprávnější postavení, ovšem i toto řešení by mělo řadu nevýhod. Především by nezahrnovalo spolupráci v zahraniční politice a bezpečnostních otázkách, což jsou oblasti, ve kterých je Británie tradičně silná a Unii má co nabídnout.
Je proto potřeba mezi EU a Spojeným královstvím vytvořit nový model partnerství, ve kterém Británie zůstane součástí společného trhu, ovšem získá možnost kontrolovat mobilitu unijních občanů na jejím území. Pro dobré fungování trhu a spolupráci v bezpečnostní oblasti bude dobré, když Británie bude mít možnost se nadále podílet na vytváření pravidel a rozhodování v EU, i když již nebude mít formální hlasovací práva.
Pokud se tento model ukáže být úspěšným, EU jej v budoucnu může nabídnout svým sousedům, například Norsku, Švýcarsku, ale i například Turecku nebo Ukrajině a vytvořit tak nový model diferencované evropské integrace, kde bude silně integrované srdce kontinentu obklopené prstencem přidružených zemí.
Reforma dublinského systému
Reform of the Dublin System
Detelin Ivanov; The European Parliamentary Research Service
Bezprecedentní tlak, který na Unii vyvíjí migrační vlna, poukázal na akutní potřebu reformovat dublinský systém. Od jeho vzniku v roce 1990 prošel několika změnami, ta poslední vstoupila v platnost 1. ledna 2014. Praxe je nyní taková, že v drtivé většině případů je první členský stát, ve kterém vstoupil žadatel o azyl do EU, odpovědný za přezkoumání a vyřízení žádosti o azyl daného člověka. Aby tato opatření lépe odpovídala potřebám současné situace, je nutná jejich zásadní změna.
Evropský parlament už od roku 2009 navrhuje vytvořit závazný mechanismus pro spravedlivé rozdělování žadatelů o azyl mezi členské státy. Za prvé doporučuje zřízení centrálního systému na unijní úrovni pro přijímání žádostí o azyl, s tím, že každá žádost by se vztahovala na Unii jako celek, ne na jednotlivý členský stát. Za druhé předpokládá vytvoření systému pro rozdělení zodpovědnosti mezi jednotlivé členské státy za kohokoli, kdo zažádá o azyl v Unii.
Místo zásadního přepracování dosavadního systému dle doporučení Evropského parlamentu však předložila Evropská komise návrh na jeho zjednodušení a doplnění o nový přerozdělovací systém, tzv. spravedlivý mechanismus. Jeho první částí je vytvoření automatického registračního a monitorovacího systému, který by zaznamenal každou žádost o azyl v EU a počet žadatelů, které jednotlivé členské státy úspěšně přesídlí.
Druhou částí návrhu je zavedení referenčního klíče, který by tvořily dvě rovnocenná kritéria, a to velikost populace a HDP daného členského státu. Tento klíč by pomohl zjistit, kdy je některý z členských států odpovědný za nepřiměřený počet žádostí o azyl, v porovnání s ostatními. Automaticky by pak byl spuštěn „spravedlivý mechanismus“, což znamená, že všechny žádosti o azyl přijaté po spuštění mechanismu v daném státě budou přerozdělené napříč Unií. Když se některý členský stát rozhodne nepřijmout přiřazené žádosti ze státu, u kterého byl spuštěn zmíněný mechanismus, bude muset zaplatit „solidární příspěvek“ ve výši 250 000 eur za každého žadatele.
Návrh Komise přinášející výše zmíněné změny si vysloužil kritiku hned od několika odborníků. Francesco Maiani například tvrdí, že zachováním filozofie dublinského systému nedosáhne Komise stanovených cílů, a jenom přispěje ke zhoršení situace uprchlíků v EU. Návrh však už prošel schválením národními parlamenty členských států a čeká na právně nezávazné vyjádření Evropského hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů a pomalu směřuje k finálnímu přijetí.
Ruská informační válka ve střední Evropě
Russia's information war in Central Europe: New trends and counter-measures
Milan Šuplata and Milan Nič; The Central European Policy Institute
Rusko v současné době vede informační válku se Západem. Země se nesnaží tolik propagovat sama sebe jako spíše podkopat jednotu mezi západními státy a nakonec rozložit bezpečnostní architekturu Západu. Co se týče střední Evropy, hlavním cílem Kremlu je podkopat důvěru v NATO, respektive USA a EU. Rusko zároveň posílá do médií masivní vlnu desinformací, které mají zemi prezentovat v pozitivním světle.
Rusko velmi dobře pochopilo jak využít moc internetu a nejnovějších sdělovacích prostředků. Revoluce v informačních technologiích, decentralizace informačních toků a dostupnost internetu umožnily Rusku přeskočit tradiční média a přímo oslovit populaci západních zemí.
Mnoho propagandistických stránek na Facebooku se objevilo v roce 2014 a 2015, zejména v souvislosti se situací na Ukrajině. Většina z těchto stránek navíc byla v jazycích západních zemí. Další vlna se vynořila v souvislosti s uprchlickou krizí v Evropě. Dnes je velmi těžké o pravosti těchto stránek přesvědčit uživatele internetu. Jedním důvodem je, že internetové diskuze jsou snadno zaplavovány komentáři tzv. trollů ale i těch, kteří na dané téma chtějí reagovat.
Ruská propaganda v současné době pomáhá k šíření negativních emocí, nedůvěry a hněvu vůči vlastním spojencům. Po oficiálním vyhlášení výsledků britského referenda o setrvání v EU došlo k jeho podpoře ze strany například českého prezidenta, Miloše Zemana. Tato podpora jenom dokazuje, jak je Evropa nejednotná a jak snadno může podlehnout propagandě z Východu. Velkou roli v tom hraje role Bruselu, který je mnohdy vykreslován jako spouštěč totalitního režimu v Evropě, nebo role USA, které podle ruských médií vydělávají na chudnoucí Evropě a Rusku, které jsou zasaženy vzájemnými sankcemi. I přes to je ale evropská bezpečnost stále silná. Kroky NATO jsou vždy respektovány a jednotně přijímány navzdory rozmanitosti jeho členů. Dalo by se tedy říct, že i když se Rusku zatím nepodařilo rozvrátit západní jednotu, rozhodně se mu povedlo vyvolat frustraci a zmatení.
Unijní neschopnost preventivně zasahovat proti blížícím se krizím
Data on political attention in the Council illustrates the EU's failure to proactively address major crises
Frank Häge; LSE European Politics and Policy Blog
Rada EU byla po dlouhou dobu institucí, jejíž jednání byla vedena v tajnosti a veřejnost tak nebyla obeznámena s její činností a vnitřním fungováním. Díky přijetí opatření vedoucích k větší transparentnosti nyní existuje možnost blíže nahlédnout do vnitřního fungování této instituce. Mezi lety 1995-2014 proběhlo více než 70 000 schůzek pracovních skupin pokrývající různou agendu Rady. Kterou agendou se pracovní skupiny zabývaly nejvíce a jaká pozornost byla věnována oblastem, které byly zasaženy krizemi s celo-unijním dopadem?
Při analýze činnosti pracovních skupin v Radě ve sledovaném období vyplynulo, že největší pozornost byla věnována agendě spadající pod Radu pro zahraniční věci (FAC). Následovala agenda Rady pro spravedlnost a vnitřní věci (JHA), pomyslné třetí místo obsadila agenda spadající pod Radu pro obecné záležitosti (GAC).
Velmi zajímavé je sledovat vývoj délky jednotlivých schůzek v oblastech, ve kterých došlo v poslední době k největším krizím, kterým musela a musí Unie čelit. Následující grafy ukazují množství pozornosti věnované agendě Rady pro hospodářské a finanční věci. Především v oblasti hospodářských nařízení a fiskální stability došlo v posledních letech k výraznému nárůstu pozornosti. Jeho počátek lze vysledovat v druhé polovině roku 2009. Lze předpokládat, že zvýšená pozornost byla reakcí na vypuknutí finanční krize v druhé polovině roku předešlého.
Graf č. 1: Pozornost věnovaná hospodářským nařízením, fiskální stabilitě a dalším ekonomickým otázkám
Zdroj: LSE European Politics and Policy Blog
V oblasti agendy JHA lze ve sledovaném období také vypozorovat změny. Tématu migrace byla věnována velká pozornost především na počátku tohoto století, v dalších letech byl zaznamenán, na rozdíl od další agendy JHA, poměrně výrazný pokles pozornosti.
Graf č. 2: Pozornost věnovaná migrační politice a dalším otázkám agendy JHA
Zdroj: LSE European Politics and Policy Blog
Data pokrývají dobu pouze do konce roku 2014, nemůžeme tedy s jistotou říci, jaká pozornost byla věnována otázkám migrace před a po vrcholu migrační krize v létě 2015. Lze ovšem předpokládat, že v této oblasti došlo k jejímu výraznému zvýšení.
V souvislosti s oběma příklady vyvstávají otázky, zda je Rada schopna předpovědět, a tím pádem i potlačit vážné krize s celo-unijním dopadem. Na základě datového souboru lze dojít k závěru, že místo přijetí preventivních opatření reagovala Rada až po vypuknutí výše zmíněných krizí.
Analytický tým vybírá každou neděli nejzajímavější studie institucí zabývajících se evropskou tematikou vydané v uplynulém týdnu. Seznam 77 aktuálně monitorovaných think-tanků naleznete na našem webu. Mediálním partnerem publikovaných anotací je portál EurActiv.cz.
Analytický tým think-tanku Evropské hodnoty se dlouhodobě věnuje analýzám (nejen) české pozice v Evropské unii.
Pokud chcete naše exkluzivní rozhovory, názorové články a pozvánky na naše akce dostávat mailem, objednejte si zdarma naše pravidelné Názory v souvislostech.
